談?wù)勛�冊�?huì)計(jì)師行業(yè)管理模式的立法設(shè)計(jì)

    《注冊會(huì)計(jì)師法》的修訂工作，已經(jīng)越來越引起行業(yè)人士和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。筆者認(rèn)為，能否合理配置和正確界定政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間對會(huì)計(jì)市場的管理權(quán)限及其邊界，將是修法工作面臨的重大考驗(yàn)。

    行業(yè)自律管理是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府體制改革的客觀需要

    20世紀(jì)中后期以來，在全球范圍內(nèi)大規(guī)模的政府改革浪潮中，各國達(dá)成了基本的共識(shí)：市場需要政府的適度干預(yù)，但政府并非萬能，社會(huì)中介組織和社會(huì)自律組織在國家治理和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。由社會(huì)中介組織和自律組織承擔(dān)越來越多的公共管理職能和專業(yè)服務(wù)職能，是作為溝通政府與市場的必要前提和橋梁。因此，如果說20世紀(jì)前半個(gè)世紀(jì)里，世界各國行政改革的趨勢與結(jié)果導(dǎo)致政府權(quán)力和職能的膨脹和擴(kuò)張的話，后半個(gè)世紀(jì)以來，政府行政改革的特點(diǎn)則是政府干預(yù)范圍的退縮和市場價(jià)值與社會(huì)本位的回歸。

    為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和世界范圍內(nèi)的政府行政改革需求，加快我國政府行政體制改革步伐，不久前全國人大常委會(huì)通過了《行政許可法》，并于今年7月1日起實(shí)施。根據(jù)該法第13條規(guī)定精神，政府實(shí)施行政管理，必須符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，凡是由公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項(xiàng)，凡是通過市場機(jī)制能夠有效解決的事項(xiàng)，凡是通過規(guī)范的行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)自律能夠解決的事項(xiàng)，凡是通過事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，可以不設(shè)行政許可。

    因此，在修訂《注冊會(huì)計(jì)師法》時(shí)，特別是在設(shè)計(jì)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)管理模式時(shí)，一定要適應(yīng)政府行政體制改革的趨勢和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，根據(jù)《行政許可法》的立法精神和財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的指示，將“政府要離市場遠(yuǎn)一點(diǎn)”作為修法的基本原則。政府不應(yīng)過多地?fù)碛兄苯庸芾碜�冊�?huì)計(jì)師行業(yè)具體事務(wù)的權(quán)限，應(yīng)將注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的規(guī)章制定權(quán)、市場進(jìn)入權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等交由行業(yè)協(xié)會(huì)來行使，這就必須擯棄“政府萬能”的思想，按照“法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律”的指導(dǎo)思想，確立以行業(yè)自律為主導(dǎo)的注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)管理新模式。

    在《注冊會(huì)計(jì)師法》修訂研討中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)牽涉到社會(huì)公共利益的維護(hù)，因此，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的管理事實(shí)上是一種公共行政的管理，因此必須由政府部門行使對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理權(quán)限。其實(shí)，這是一種簡單地將政府行政等于公共行政的狹隘觀念。行政學(xué)基本原理告訴我們，公共行政是國家對公共事務(wù)的組織與管理，包括政府公共行政與社會(huì)公共行政（非政府公共行政），政府公共行政權(quán)威直接屬于國家權(quán)力，權(quán)利主體應(yīng)以政府為主導(dǎo)；而社會(huì)公共行政權(quán)威則源于社會(huì)，盡管這種權(quán)威在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一般須由國家法律認(rèn)可，但其本質(zhì)卻是社會(huì)性的，其權(quán)利主體應(yīng)以社會(huì)公共組織為主導(dǎo)。因此，要確立以行業(yè)自律為主導(dǎo)的注冊會(huì)計(jì)師管理模式，必須首先擯棄社會(huì)公共行政等于政府公共行政的狹隘觀念，必須糾正注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)管理權(quán)限只能由政府行政部門來行使的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

    行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與企業(yè)以外的“第三部門”，既是政府、企業(yè)和市場的橋梁紐帶，又是社會(huì)多元化利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、維護(hù)行業(yè)合法權(quán)益、保障行業(yè)公平競爭的社會(huì)組織，它的上述功能是社會(huì)公共行政的重要內(nèi)容，因此確立以行業(yè)自律為主導(dǎo)的注冊會(huì)計(jì)師管理模式，必須在《注冊會(huì)計(jì)師法》修訂時(shí)從法律上認(rèn)可或賦予注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)自律管理的權(quán)限和手段。

    我國多年來以政府為主導(dǎo)的注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)管理模式和實(shí)踐表明，盡管政府能夠動(dòng)員和組織一切力量，發(fā)揮其對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的規(guī)范和管理作用，但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，也日益反映出其自身的局限性：首先是管理成本危機(jī)。政府直接承擔(dān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊會(huì)計(jì)師的審批事務(wù)和違規(guī)行為的調(diào)查處理，加大了政府的運(yùn)作和管理成本，加劇了政府財(cái)政資源和人力資源的緊張。其次是行政效率低下。由于我國現(xiàn)行的政府體制并未理順，行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率往往低于民間機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，因此政府難于做到對注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的日�；�、過程化和有效化的監(jiān)督和管理，往往采取事后性的運(yùn)動(dòng)式管理辦法，造成事倍功半，甚至放任自流。第三是尋租現(xiàn)象。由于政府過多地參與對會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師各種執(zhí)業(yè)資格的審批與管理，因此，各種執(zhí)業(yè)資格的認(rèn)定都容易造成人為的或任意的稀缺資源，給具體管理和辦事人員提供了尋租機(jī)會(huì)，既損害了政府的廉潔形象，也加劇了注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的不公平競爭。第四是政府自利傾向。政府為主導(dǎo)的管理模式，其前提是將政府作為社會(huì)公共利益的化身，對會(huì)計(jì)市場進(jìn)行大公無私地管理和調(diào)控，但不容否認(rèn)的是，政府行為難免受自利動(dòng)機(jī)的影響，而由自利驅(qū)動(dòng)的行為難免導(dǎo)致腐敗，從而影響市場資源配置的優(yōu)化。第五是專業(yè)和信息劣勢。在管理注冊會(huì)計(jì)師這種專業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)中，政府由于遠(yuǎn)離會(huì)計(jì)市場，因此完全不具有專業(yè)上和信息上的優(yōu)勢，在發(fā)生問題時(shí)，往往是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，甚至亂開藥方，延誤治療時(shí)機(jī)。

    專家普遍認(rèn)為，行業(yè)自律模式比行政監(jiān)管模式具有許多優(yōu)勢。比如行政監(jiān)管大多針對結(jié)果，而行業(yè)自律則關(guān)注過程、貼近市場，更具有敏感性、針對性、及時(shí)性和靈活性。行業(yè)協(xié)會(huì)能利用自己專業(yè)和信息上的優(yōu)勢，在過程中解決正在出現(xiàn)的問題，在維護(hù)市場秩序方面更有效率而且成本更低，更能在維護(hù)社會(huì)公眾利益與維護(hù)自身合法權(quán)益方面提供機(jī)制上的保障。

    實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理必須有由法律賦予的權(quán)力與手段

    注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律管理，從其層面上來講包括三個(gè)方面：（1）注冊會(huì)計(jì)師的自我約束；（2）會(huì)計(jì)師事務(wù)所的自我管理；（3）行業(yè)協(xié)會(huì)的自律或自治管理。嚴(yán)格的法律規(guī)范和行業(yè)自律是會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊會(huì)計(jì)師進(jìn)行自我約束和自我管理的直接動(dòng)因，而行業(yè)協(xié)會(huì)對其成員行使自律管理，則必須具有由法律賦予或認(rèn)可的權(quán)力和手段。

    一般來看，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理權(quán)力來自以下兩個(gè)方面：第一是因契約規(guī)定而產(chǎn)生的自律管理權(quán)力。行業(yè)協(xié)會(huì)得以建立的根本因由在于個(gè)體成員為了追求自我利益的集體性保護(hù)，因而，出于對共同利益的關(guān)切而進(jìn)行的自愿結(jié)合便成為當(dāng)前各國形成行業(yè)協(xié)會(huì)的基本動(dòng)因，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)并不例外。在行業(yè)協(xié)會(huì)的諸多契約文件中，協(xié)會(huì)章程是產(chǎn)生自律權(quán)力的最重要的契約形式。協(xié)會(huì)章程是會(huì)員實(shí)行自我約束、自我管理的自律性規(guī)范，只要經(jīng)過會(huì)員的認(rèn)同，完全可以在協(xié)會(huì)章程中賦予行業(yè)協(xié)會(huì)行使自律管理的權(quán)限，以規(guī)范會(huì)員的行為，維護(hù)會(huì)員的共同利益。只要不與法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸，法律應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行業(yè)協(xié)會(huì)的章程并給予法律保護(hù)。因此，在《注冊會(huì)計(jì)師法》修訂中，應(yīng)明確協(xié)會(huì)章程的法律效力，為行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)章程實(shí)行自律管理提供法律保障。第二是因法律直接規(guī)定而取得的自律管理權(quán)力。在大多數(shù)國家，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)都依法實(shí)行強(qiáng)制性入會(huì)制度，因此大都直接在有關(guān)注冊會(huì)計(jì)師法律規(guī)范中明確賦予行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理權(quán)力，我國香港特別行政區(qū)的《專業(yè)會(huì)計(jì)師條例》就明確規(guī)定了會(huì)計(jì)師公會(huì)的自律管理權(quán)力及其行使方式與程序。直接源于法律賦予的行業(yè)自律管理權(quán)力與來自協(xié)會(huì)章程規(guī)定而產(chǎn)生的自律管理權(quán)力有著性質(zhì)上的不同。前者具有更多的國家意志性，在當(dāng)下比較弱勢的行業(yè)自律環(huán)境中，它也因此而取得了更強(qiáng)的法律保障力，在其對抗司法機(jī)關(guān)、行政部門和個(gè)人的非法干預(yù)方面更具備合法性的基礎(chǔ)。并且，由于行業(yè)協(xié)會(huì)的地位和自律權(quán)力直接源于法律規(guī)定，因而更具有社會(huì)公共權(quán)力的特征，其效力不僅及于行業(yè)內(nèi)部，還及于行業(yè)外部的社會(huì)和政府。

    基于以上分析，筆者傾向于在《注冊會(huì)計(jì)師法》中明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)具有下述自律管理權(quán)力：

    1.  規(guī)則制定權(quán)。行業(yè)協(xié)會(huì)為進(jìn)行正�；顒�(dòng)實(shí)現(xiàn)其宗旨，就必須制定規(guī)章制度，并對作為會(huì)員的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊會(huì)計(jì)師的行為產(chǎn)生約束力，規(guī)章制度是保障行業(yè)協(xié)會(huì)成功運(yùn)作的關(guān)鍵要素。行業(yè)協(xié)會(huì)制定的規(guī)章制度從其內(nèi)容來看，可以分為四類：（1）基本性規(guī)范。協(xié)會(huì)章程是行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作的基本性規(guī)范，章程一般包括協(xié)會(huì)設(shè)立目的、會(huì)員資格、入會(huì)及退會(huì)程序、協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、會(huì)員的權(quán)利與義務(wù)、協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的選舉與聘任程序等。（2）執(zhí)業(yè)行為準(zhǔn)則。包括會(huì)員應(yīng)遵循的職業(yè)道德規(guī)范、審計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)教育準(zhǔn)則等。（3）行業(yè)懲罰規(guī)則。主要是協(xié)會(huì)對違反章程和執(zhí)業(yè)行為準(zhǔn)則的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊會(huì)計(jì)師是否應(yīng)當(dāng)做出處罰、做出何種類型處罰以及如何做出處罰的規(guī)定。（4）爭端解決規(guī)則。主要規(guī)定協(xié)會(huì)成員相互發(fā)生執(zhí)業(yè)沖突和爭議或成員與協(xié)會(huì)發(fā)生爭端時(shí)如何作出內(nèi)部處理的行業(yè)規(guī)則。

    2.  執(zhí)業(yè)許可權(quán)。執(zhí)業(yè)許可權(quán)，主要包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立批準(zhǔn)權(quán)，注冊會(huì)計(jì)師的注冊證書批準(zhǔn)權(quán)，以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所與注冊會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)資格的年度檢驗(yàn)權(quán)。從目前成熟市場國家的發(fā)展趨勢來看，各國政府已經(jīng)逐步將會(huì)計(jì)市場的進(jìn)入管制權(quán)移交行業(yè)協(xié)會(huì)行使，這是因?yàn)樽�冊�?huì)計(jì)師行業(yè)向社會(huì)公眾提供的是信譽(yù)產(chǎn)品，作為專業(yè)團(tuán)體的行業(yè)協(xié)會(huì)比政府部門更容易把好信譽(yù)產(chǎn)品的市場進(jìn)入關(guān)，通過行業(yè)協(xié)會(huì)行使執(zhí)業(yè)許可權(quán)，比政府更能為社會(huì)公眾提供信譽(yù)產(chǎn)品的基本質(zhì)量和基本水準(zhǔn)。

    3. 監(jiān)督檢查權(quán)。行業(yè)協(xié)會(huì)為了保障本行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，規(guī)范會(huì)員的執(zhí)業(yè)行為，塑造本行業(yè)的良好職業(yè)形象，必須具有對會(huì)員執(zhí)業(yè)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督檢查權(quán)，這樣才能做到過程化、日�；�、及時(shí)化和有效化的監(jiān)督管理。但應(yīng)當(dāng)注意的是，行業(yè)協(xié)會(huì)的日常監(jiān)督檢查權(quán)不能干預(yù)和阻礙會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師的正當(dāng)執(zhí)業(yè)權(quán)，遇到行業(yè)協(xié)會(huì)的不當(dāng)干預(yù)時(shí)，在制度安排上應(yīng)為會(huì)員提供有效的救濟(jì)措施。

    4. 行業(yè)懲戒權(quán)。建立懲罰規(guī)則是行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范成員執(zhí)業(yè)行為的前提和條件。學(xué)者張宇燕在其《利益集團(tuán)與制度非中性》（1995）一文中研究指出：“在擁有潛在共同利益的人們之間，形成一套行之有效的賞罰規(guī)則，可以對合作者論功行賞，同時(shí)懲罰合作的破壞者，從而克服集體行動(dòng)障礙，形成有效的集體行動(dòng)。”這一基本原理同樣適用于行業(yè)協(xié)會(huì)。如果沒有必要的懲罰規(guī)則，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理將難以實(shí)施，行業(yè)協(xié)會(huì)也就沒有存在的必要。因此，筆者認(rèn)為，《注冊會(huì)計(jì)師法》在修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確授予行業(yè)協(xié)會(huì)對會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師可以行使以下懲罰權(quán)限：（1）警告權(quán)；（2）暫停執(zhí)業(yè)權(quán)；（3）罰款權(quán)；（4）開除會(huì)員資格權(quán)； （5）吊銷注冊會(huì)計(jì)師證書權(quán)； （6）撤銷會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格權(quán)；（7）會(huì)計(jì)市場禁入權(quán)；（8）公開譴責(zé)權(quán)等。如果行業(yè)協(xié)會(huì)做出的懲罰決定違反了法律規(guī)定或侵害了被處罰人的合法權(quán)益，被處罰人可以尋求司法救濟(jì)，直接向人民法院提起訴訟，而不能通過行政復(fù)議的方式加以解決。因?yàn)閺谋举|(zhì)上來講，行業(yè)協(xié)會(huì)對會(huì)員的懲罰是自律性懲罰，而不是《行政處罰法》所規(guī)范的行政性處罰。如果允許行政機(jī)關(guān)采取行政復(fù)議的方式改變行業(yè)協(xié)會(huì)自律處罰決定的話，行業(yè)自律必然受到行政權(quán)力的干預(yù)和侵犯。

    5. 爭議仲裁權(quán)。爭議仲裁權(quán)是指行業(yè)協(xié)會(huì)在會(huì)員之間或者會(huì)員與協(xié)會(huì)之間發(fā)生內(nèi)部沖突和爭議時(shí)所享有的行業(yè)裁決或調(diào)解的權(quán)力。爭議仲裁權(quán)是行業(yè)協(xié)會(huì)的一個(gè)非常重要的權(quán)力，這是因?yàn)椋旱谝唬瑺幾h仲裁權(quán)的實(shí)質(zhì)是自決權(quán)，而自決權(quán)是行業(yè)自律管理權(quán)不可或缺的。沒有爭議仲裁權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)不了完整的自律功能。第二，爭議仲裁權(quán)是保障行業(yè)協(xié)會(huì)有效運(yùn)作的必要前提。行業(yè)協(xié)會(huì)之所以可以自律管理，之所以享有規(guī)章制定權(quán)、執(zhí)業(yè)許可權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)以及行業(yè)懲戒權(quán)等，其中一個(gè)重要理由是行業(yè)協(xié)會(huì)擁有的專業(yè)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢。因而，一旦會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師對這些權(quán)力的行使發(fā)生爭議，提出疑問，客觀上便要求具有相應(yīng)專業(yè)背景和信息優(yōu)勢的人來裁決，這將有利于爭議仲裁者迅速進(jìn)入角色并作出客觀的權(quán)威性判斷，而行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的仲裁機(jī)制正好滿足這一需求。如果通過司法途徑解決專業(yè)上的爭議，勢必加重當(dāng)事人的訴訟成本，也影響爭議解決的效率。當(dāng)然，行業(yè)協(xié)會(huì)仲裁的法律效力不能及于行業(yè)外部，如果當(dāng)事人對行業(yè)協(xié)會(huì)的仲裁不服，仍然可以選擇法律訴訟的途徑加以解決。

    6. 行政起訴權(quán)。當(dāng)政府有關(guān)部門的政策性規(guī)定或行為侵犯行業(yè)集體利益時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)享有以自己的名義代表行業(yè)或會(huì)員提起行政訴訟的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)對政府不當(dāng)干預(yù)的合法制約。行業(yè)協(xié)會(huì)在行政訴訟中扮演的角色可以是行政訴訟代理人，作為會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師的委托代理人參加行政訴訟；也可以是支持起訴人，作為社會(huì)團(tuán)體支持者支持會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師參與行政訴訟；也可以是直接行政訴訟人，以自己的名義作為原告對侵犯本行業(yè)集體利益的行政行為提起訴訟。這里應(yīng)當(dāng)指出：（1）行業(yè)協(xié)會(huì)直接作為原告提起行政訴訟必須以行政行為涉及行業(yè)集體利益為前提。行業(yè)協(xié)會(huì)提起行政訴訟的理由可以是為了維護(hù)成員利益，但如果行政行為是針對本行業(yè)個(gè)別成員的決定，只能由個(gè)別成員提起訴訟，行業(yè)協(xié)會(huì)不能以維護(hù)個(gè)別成員利益為由直接提起訴訟。當(dāng)然，在接受個(gè)別成員委托后，行業(yè)協(xié)會(huì)可以代理人身份應(yīng)訴。（2）行業(yè)協(xié)會(huì)為維護(hù)成員利益而直接提起行政訴訟的基礎(chǔ)是成員利益基本一致。一般來講，本行業(yè)成員的利益是基本一致的，但在特定情形下，可能存在利益上的分歧。比如，政府部門規(guī)定具備一定條件的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師可以從事特定的審計(jì)業(yè)務(wù)，這樣有部分事務(wù)所可能因此受益，另一部分事務(wù)所因此可能受損。在此情況下，如果成員的利益和意志分歧較大，有明顯沖突時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)不得以維護(hù)個(gè)別成員利益為由直接以原告身份提起行政訴訟，只能在法庭調(diào)查時(shí)如實(shí)陳述自己的意見，否則將介入會(huì)員之間的利益沖突，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)喪失權(quán)威。

    賦予行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理的必備條件和手段。簡單地認(rèn)為行業(yè)自律就是靠會(huì)員自身約束，不需要威懾性的自律管理手段的觀點(diǎn)是片面的，也是不符合行業(yè)自律管理本質(zhì)特征的。但是，能否行使好法律賦予的自律管理權(quán)力，還必須在行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部建立會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)及其專門委員會(huì)與秘書處之間相互制衡的治理架構(gòu)和運(yùn)作體制，并從法律上設(shè)立對行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理的糾錯(cuò)機(jī)制，這些都是修訂《注冊會(huì)計(jì)師法》需要關(guān)注的問題和課題。